Sentencia A. 036/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-036/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Conflictos sobre sistema de seguridad social integral según cláusula general de competencia

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 036 DE 2025

 

Ref.: Expediente CJU-6072

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Armenia y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrado Ponente:

José Fernando Reyes Cuartas

 

Bogotá D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 La Personería Municipal de Armenia interpuso demanda ordinaria laboral contra las entidades Nueva EPS S.A. y Positiva Compañía de Seguros S.A., con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las incapacidades causadas por su empleado José Humberto Echeverry García en múltiples periodos^[1]. Las incapacidades fueron pagadas por la Personería Municipal de Armenia en cumplimiento de los fallos de tutela del 10 de agosto de 2017 del Juzgado 001 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Armenia y el 29 de noviembre de 2018 del Juzgado 001 Civil del Circuito de Armenia, sin que a la fecha hayan sido reembolsadas por las demandadas[2].

 

2.                 La demandante precisó que, adelantados todos los trámites para el recobro de las incapacidades generadas, las entidades no han accedido al reconocimiento y pago de los periodos “trasladándose la responsabilidad entre una y otra entidad”[3].

 

3.                 Tras el reparto, el asunto fue admitido por el Juzgado 002 Laboral del Circuito Armenia en decisión del 20 de mayo de 2021[4]. Posteriormente, en Auto del 4 de septiembre de 2020, el Juzgado declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda y ordenó remitir el expediente a los jueces administrativos de la ciudad. Consideró que al tratarse de un asunto relacionado con la seguridad social de un empleado público y estar demandada una entidad de derecho público (ARL Positiva), la competencia recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo conforme al artículo 104 numeral 4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)[5].

 

4.                 El Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Armenia, a quien correspondió el proceso tras el nuevo reparto, mediante Auto del 22 de octubre de 2024 declaró su falta de jurisdicción[6], propuso el conflicto negativo y envió el proceso a la Corte Constitucional[7]. Sostuvo que, a pesar de la naturaleza pública de una de las entidades demandadas, al estar involucrada también una empresa promotora de salud de naturaleza privada, la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral.

 

5.                 Con base en el Auto 337 de 2023 de esta Corporación, el señalado juez explicó que los asuntos que involucren a las administradoras de riesgos laborales con ocasión del auxilio económico por incapacidad laboral, deben ser conocidos por la jurisdicción ordinaria laboral. Lo anterior por disposición del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS). Asimismo, argumentó que la cláusula de competencia del artículo 104.4 del CPACA es restrictiva y solo aplica cuando quien administra las prestaciones es una persona de derecho público[8].

 

6.                 El conflicto de jurisdicción fue asignado al magistrado José Fernando Reyes Cuartas en el reparto efectuado el 22 de noviembre de 2024. El 25 de noviembre siguiente, el expediente se entregó al despacho sustanciador^[9].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.       Competencia de la Corte Constitucional

 

7.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015.

 

2.       Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

8.    Los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).

 

9.   Para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones es necesario que se cumplan los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, conforme fueron definidos en el Auto 155 de 2019. En ese orden, procederá la Corte a verificar el cumplimiento de los presupuestos señalados.

 

Tabla 1. Análisis de la configuración del conflicto

 

3.       Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para resolver las controversias sobre los reembolsos entre entidades del Sistema de Seguridad Social por el pago de incapacidades laborales. Reiteración de los autos 1460 de 2022, 337 de 2023 y 1956 de 2024

 

10.             El Sistema General de Seguridad Social tiene a su cargo el pago de los auxilios económicos por incapacidad laboral (Ley 100 de 1993, art. 206). La responsabilidad del pago se encuentra distribuida entre varios actores: el empleador, la Entidad Promotora de Salud (EPS) y el fondo de pensiones, cuando se trata de incapacidades de origen común. Para las incapacidades de origen laboral, la responsabilidad del pago recae únicamente en la Administradora de Riesgos Laborales (ARL).

 

11.             La Corte Constitucional ha establecido una línea jurisprudencial sobre la competencia para conocer las controversias relacionadas con el reembolso entre entidades del Sistema de Seguridad Social por el pago de incapacidades laborales. Esta línea se ha desarrollado principalmente a través de los autos 329 de 2021, 1460 de 2022, 337 de 2023 y 1956 de 2024.

 

12.             El Auto 329 de 2021 abordó en una primera ocasión un conflicto generado por una demanda de la Contraloría General de Antioquia contra MEDIMÁS EPS S.A.S., en la que se pretendía el reembolso de las incapacidades pagadas a cinco empleados públicos. Al respecto, la Corte Constitucional consideró que, de conformidad con la interpretación armónica de los artículos 104.4 del CPACA, 2.4 del CPTSS y 12 de la Ley 270 de 1996:

 

“La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la facultad para conocer los asuntos en seguridad social de los empleados públicos […], cuando quien administre las prestaciones derivadas del sistema general de estos, sea una persona de derecho público. Mientras que, la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social cuenta con una competencia general y residual, por lo que asume los casos de trabajadores oficiales o privados, sin tener en cuenta la naturaleza de la entidad administradora, y de los empleados públicos o de los miembros de las corporaciones públicas, cuando la entidad administradora sea de derecho privado”.

 

13.             En el caso concreto, la naturaleza del empleador o el empleado no resultó determinante para determinar la jurisdicción competente, sino la del administrador del régimen de seguridad social. Al ser MEDIMÁS una entidad privada, la Corporación estableció que la competencia correspondía a la jurisdicción laboral ordinaria.

 

14.             En el Auto 1460 de 2022, la Corte dirimió un conflicto de jurisdicciones originado en una demanda interpuesta por Migración Colombia contra Colpensiones para obtener el reembolso de incapacidades médicas pagadas a sus funcionarios. En dicho caso existía incertidumbre sobre la entidad responsable del reembolso (el fondo de pensiones o la EPS). La Sala Plena determinó que el artículo 104.4 del CPACA establece una cláusula restrictiva que otorga competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente cuando concurren dos elementos: (i) asuntos relacionados con la relación legal y reglamentaria entre servidores públicos y el Estado o controversias sobre su seguridad social, y (ii) que las prestaciones sean administradas por una persona de derecho público, configurándose así un criterio exclusivo y excluyente.

 

15.             Por otra parte, indicó que los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4 del CPTSS establecen la cláusula general de competencia en materia de seguridad social. Esta cláusula faculta a la jurisdicción ordinaria laboral para conocer las controversias sobre prestación de servicios de seguridad social entre afiliados, beneficiarios o usuarios, empleadores y entidades administradoras o prestadoras. Además de ser general, esta cláusula tiene carácter residual, pues se aplica en ausencia de norma especial que asigne el conocimiento a otra jurisdicción

 

16.             En el caso concreto, la Sala Plena asignó el conocimiento a la jurisdicción ordinaria laboral, tras advertir que: (i) se trataba de una materia propia de la seguridad social -reclamo del reembolso de incapacidades-; (ii) la controversia surgió entre una entidad pública en calidad de empleadora y entidades administradoras o prestadoras del sistema de seguridad social; y (iii) no había certeza respecto de cuál era la entidad encargada de asumir los reembolsos.

17.             El Auto 337 de 2023 examinó una controversia entre Positiva Compañía de Seguros S.A. y Colmena Seguros S.A. sobre el reembolso de prestaciones asistenciales y económicas pagadas a trabajadores afiliados a la última entidad. La Corte reiteró la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, fundamentándose en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4 del CPTSS. Esta decisión precisó que las controversias entre administradoras de riesgos laborales por auxilios económicos de incapacidad corresponden a la jurisdicción laboral.

 

18.             En esta ocasión, la Corte estableció como regla de decisión que: “[l]a Jurisdicción Ordinaria Laboral es la competente para conocer y dar trámite a aquellos casos que involucren a las administradoras de riesgos laborales con ocasión del pago del auxilio económico por incapacidad laboral, de acuerdo con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4 del CPTSS”.

 

19.             El Auto 1613 de 2024 resolvió un conflicto relacionado con una reclamación presentada por la DIAN contra Positiva Compañía de Seguros S.A. por el pago de incapacidades de un funcionario público. La Corte asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con fundamento en el artículo 104.4 del CPACA, al tratarse de la seguridad social de un empleado público administrada por una entidad de derecho público.

 

20.             Recientemente, el Auto 1956 de 2024 reiteró los criterios establecidos en el Auto 1460 de 2022, al resolver una controversia sobre reembolso de incapacidades laborales pagadas por un empleador público, donde existía incertidumbre sobre la entidad responsable del reembolso. La Sala estableció como regla de decisión que: “[l]e corresponde a la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de controversias relacionadas con el reembolso de incapacidades pagadas por una entidad pública a uno de sus servidores cuando no existe certeza sobre la naturaleza jurídica de la entidad responsable del reembolso y, por tanto, no es posible aplicar el numeral 4 del artículo 104 del CPACA”.

 

4.       Caso concreto

 

21.             En el presente asunto, la Personería Municipal de Armenia interpuso demanda ordinaria laboral contra Nueva EPS S.A. y Positiva Compañía de Seguros S.A., con la finalidad de obtener el reembolso de incapacidades que fueron pagadas a un empleado público en cumplimiento de fallos de tutela.

 

22.             La Sala considera que la competencia debe asignarse a la jurisdicción ordinaria laboral por las siguientes razones: primero, la controversia se centra en el reconocimiento y pago de prestaciones económicas derivadas del Sistema General de Seguridad Social Integral y se presenta entre entidades administradoras o prestadoras, en los términos del artículo 2.4 del CPTSS. Segundo, al estar involucrada una EPS de naturaleza privada, no se cumple el requisito establecido en el artículo 104.4 del CPACA para activar la competencia restrictiva de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Tercero, el carácter de empleado público del trabajador incapacitado no es el factor determinante para asignar la competencia, sino la naturaleza de la controversia y de las entidades involucradas en el reconocimiento y pago de las prestaciones.

 

23.             Cuarto, las entidades demandadas son de distinta naturaleza: Nueva EPS S.A. es una entidad privada y Positiva Compañía de Seguros S.A. es una entidad pública. Asimismo, existe controversia respecto de la entidad que debe asumir el reembolso de las incapacidades.

 

24.             En este orden de ideas, la Corte le remitirá el expediente de la referencia al Juzgado 002 Laboral del Circuito de Armenia para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Armenia y a los sujetos procesales e interesados en este trámite. 

 

5.       Regla de decisión

 

25.             La Sala Plena reitera que “[l]e corresponde a la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de controversias relacionadas con el reembolso de incapacidades pagadas por una entidad pública a uno de sus servidores cuando no existe certeza sobre la naturaleza jurídica de la entidad responsable del reembolso y, por tanto, no es posible aplicar el numeral 4 del artículo 104 del CPACA”[10].

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Armenia y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Armenia, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 002 Laboral del Circuito de Armenia conocer de la demanda presentada por la Personería Municipal de Armenia contra la Nueva EPS S.A. y Positiva Compañía de Seguros S.A.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-6072 al Juzgado 002 Laboral del Circuito de Armenia para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Armenia y a los sujetos procesales e interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Ausente con excusa

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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